中國水產(chǎn)門戶網(wǎng)報道改革開放以來，我國海洋事業(yè)有了很大發(fā)展，為社會主義現(xiàn)代化建設作出了重要貢獻。但是，海洋環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問題也日益嚴重，已經(jīng)引起全社會以及國際社會的廣泛關(guān)注。在此背景下，我國著力于建立海洋環(huán)境保護法律體系。我國的海洋環(huán)境保護法律體系從無到有經(jīng)歷了艱難、曲折的發(fā)展歷程，起步比國際社會晚了10年。雖然現(xiàn)在已經(jīng)有了一系列海洋環(huán)境保護法律法規(guī)和政策，但立法、執(zhí)法、司法問題繁多、困難重重。選擇何種立法路徑？采取何種立法理念？一直是困擾立法者、管理者和公眾的難題。

　　一、我國海洋環(huán)境保護法制的現(xiàn)狀分析

　　我國的海洋環(huán)境保護工作開始于20世紀70年代。1982年通過的《海洋環(huán)境保護法》標志著海洋環(huán)境保護工作開始步入法制化軌道。這部法律經(jīng)1999年修訂，它確立了保護和改善海洋環(huán)境，保護海洋資源，防治污染損害，維護生態(tài)平衡，保障人體健康，促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展的基本方針。以《海洋環(huán)境保護法》為核心，我國已形成比較系統(tǒng)的海洋環(huán)境保護法律體系，其中不僅包括法律、行政法規(guī)、政府規(guī)章等中央立法，還包括沿海地區(qū)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章；不僅包括立法法所規(guī)范的正式法律，還包括一批諸如海水水質(zhì)標準、船舶污染物排放標準之類的海洋環(huán)境標準；不僅包括各種形式的國內(nèi)法，而且還包括我國締結(jié)或簽署的多邊國際環(huán)境公約、議定書和雙邊協(xié)定等法律文件。

　　除此之外，我國還制定和實施了《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》和《全國海岸帶和海洋環(huán)境保護規(guī)劃》，提出了海洋生態(tài)環(huán)境與資源保護目標。加強監(jiān)測、科研和政策的結(jié)合，加強信息化建設，建立信息共享機制，增強環(huán)境監(jiān)控和綜合管理決策能力。努力推進海洋環(huán)境保護領(lǐng)域的國際合作，認真履行國際環(huán)境公約和有關(guān)協(xié)議。在建立健全環(huán)境法律體系的過程中，我國還把沿海和海洋環(huán)境執(zhí)法放在與環(huán)境立法同等重要的位置，在開展全國環(huán)境執(zhí)法檢查的同時，還開展了全國海洋環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法檢查，對污染和破壞沿海和海洋環(huán)境的行為進行嚴肅查處，對違法行為進行嚴厲打擊。

　　在看到上述成績的同時，面對仍未解決甚至日益加重的海洋環(huán)境問題，我們更應認真反省不足。與國際海洋環(huán)境保護法的發(fā)展狀況相比，我國的法制建設存在著諸多問題，如某些立法滯后，管理體制與運行機制以行業(yè)和部分管理為主、眾多涉海管理部門職責權(quán)限劃分不清、重疊、沖突，公眾參與程度較低，有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象依然存在，海洋環(huán)境保護法的配套條例、辦法、規(guī)定、標準需要適時出臺。

　　根據(jù)海洋法公約等國際環(huán)境公約對締約國的要求，結(jié)合我國海洋環(huán)境問題的特殊表現(xiàn)，適時調(diào)整現(xiàn)行的海洋環(huán)境法律體系，使之趨于完善，是未來海洋環(huán)境保護法制建設亟待處理的問題。

　　二、未來海洋環(huán)境保護立法的路徑選擇

　　首先是立法理念的調(diào)整。立法理念的統(tǒng)一可以保證一個法律體系內(nèi)的各部法律法規(guī)協(xié)調(diào)一致，可以保證法律法規(guī)貫徹執(zhí)行中不至于偏離方向，它們通常體現(xiàn)在一部法規(guī)的立法宗旨和基本原則中。1992年《里約宣言》和《21世紀議程》確立了可持續(xù)發(fā)展這一全球環(huán)境保護的根本宗旨。此后，可持續(xù)發(fā)展便成為國際間以及各國環(huán)境立法的根本宗旨。與聯(lián)合國《21世紀議程》相呼應，《中國21世紀議程》在“可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略與重大行動”中明確規(guī)定，我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標是“建立可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟體系、社會體系和保持與之相適應的可持續(xù)利用的資源和環(huán)境基礎”。可持續(xù)發(fā)展對海洋環(huán)境法制的影響是長期的、根本性的、整體性的。修改后的《海洋環(huán)境保護法》以及《中國海洋21世紀議程》都把可持續(xù)發(fā)展當作最根本的宗旨。今后在完善海洋立法、建構(gòu)未來的法律體系時，必須始終堅持把可持續(xù)發(fā)展原則當作根本宗旨和指導思想。

　　其次，根據(jù)海洋環(huán)境的特性科學合理地設計海洋環(huán)境保護立法的結(jié)構(gòu)形式。海洋環(huán)境的不可逆性、隱顯性、持續(xù)反應性、整體性、有限性等特點，客觀上要求海洋環(huán)境立法應借助于科學技術(shù)手段，恰當選擇法律、行政法規(guī)或者環(huán)境政策以及環(huán)境標準來調(diào)整多樣化的環(huán)境法律關(guān)系，解決環(huán)境問題。尤其是在處理管理權(quán)限問題上應尊重客觀現(xiàn)實，依照客觀規(guī)律合理地安排各部門的管理權(quán)限和職責。全國人大環(huán)境與資源委員會委員江小柯在《海洋環(huán)境保護法》修改審議時說：管理體制是修改海洋環(huán)境保護法的關(guān)鍵問題。若職責不清，環(huán)境難以保護。長期以來，我國海洋環(huán)境管理體制一直存在“五龍鬧海”的矛盾沖突，管理的不順暢影響了法的實效。今后在設計海洋管理體制時應當根據(jù)海洋的特點以及污染和生態(tài)破壞的表征，科學合理地規(guī)劃管理權(quán)限和職責。

　　第三，法的生命在于實施，海洋環(huán)境保護立法作用發(fā)揮得好壞取決于執(zhí)法和司法的力度。近年來，通過建立區(qū)域性共同防治污染機制，制定和實施“碧海行動計劃”等環(huán)境治理措施，我國的海洋環(huán)境污染狀況有所改善。但之所以問題仍較為嚴重，主要在于執(zhí)法的力度不夠、執(zhí)法措施往往淺嘗輒止。從深層次說，割裂了立法與立法之后的實施之間的聯(lián)系。因此，重視“立法后”工程，定期或者不定期地考察立法的實施狀況，有助于提高海洋環(huán)境保護法治建設水平。

　　第四，以開放的心態(tài)進行海洋環(huán)境立法。環(huán)境立法的開放主要表現(xiàn)在兩個方面：一是向公眾開放，提高公眾在立法中的參與程度。在立法的公眾參與方面我國與一些發(fā)達國家之間還存在一定差距。環(huán)境立法中公眾參與可以通過預期參與（如參與開發(fā)建設項目的可行性論證）、過程參與（召開定期的信息發(fā)布會以保證公眾知情權(quán)的實現(xiàn)）、末端參與（“三同時”和限期治理項目驗收時的公眾參與）和行為參與（宣傳教育等）。二是加強海洋環(huán)境保護國際合作，積極參加區(qū)域性海洋行動計劃，履行海洋法公約等國際條約賦予各成員國的國際義務。


                                   南方漁網(wǎng)編輯：黃倩