中國水產門戶網報道發生海上溢油事故之后，首要的工作是開展應急救助和清污行動。建立溢油應急反應體系，有助于從源頭上控制溢油污染，盡可能地防止或減弱溢油事故對海洋環境資源的危害。溢油應急反應體系的有效運行，需要得到充足的資金保障。鑒于我國的實際情況，我們認為，為海洋溢油應急反應體系建立專項基金刻不容緩。

　　一、溢油應急反應體系急需資金保障

　　目前，我國已建立了較為完善的海上船舶溢油應急體系，包括中國海上船舶溢油應急計劃、海區溢油應急計劃和港口污染應急計劃、船上污染應急計劃、油碼頭和設施的污染應急計劃。海上船舶溢油應急體系的建立和污染應急計劃的實施，大大提高了對海上船舶溢油事故的應急反應能力，減輕了突發性溢油事故對海洋環境的污染損害。

　　然而，由于我國維持溢油應急反應體系、配置和維護溢油處理設備的經費嚴重不足，應急監視監測、清污行動缺乏穩定的資金來源，極大地影響了應急救助和清污作業的積極性。溢油應急反應體系中負有職責的相關部門和單位，要為不時發生的溢油事故支出高昂的溢油應急費用，事后卻得不到及時的償付，導致這些部門因缺乏資金保障而難以充分履行其職責。且當發生無主溢油事件時，在肇事者不能明確的情況下，相關部門墊付的應急處置費用沒有追償的對象，最后只能由國家財政進行有限的補償。國家在其海域受到溢油污染、國家利益遭到侵害時，還要用納稅人的錢去支付本應由肇事者和獲得高額利潤者承擔的費用，顯然是不合理的。國家財政為溢油應急、清污費用的償付提供擔保，若成為經常性項目，將對現行的稅收制度造成危害。

　　有關溢油應急反應體系的資金保障，在我國現行立法上欠缺明確規定。目前，我國在全國范圍內接受《1971年設立國際油污損害賠償基金公約》及其1992年議定書還有一定困難，當務之急是建立國內的溢油損害賠償基金，在本國法律上完善海上溢油損害賠償責任機制。1999年12月25日通過的《海洋環境保護法》僅對我國建立油污損害賠償機制做出了原則性規定，1983年12月29日公布的《防止船舶污染海域管理條例》中存在與上位法相抵觸的規定（第12條、第39條），亟待修改。而且，我國財政部和交通部于2003年聯合起草、目前正呈送國務院的《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》亦因其適用范圍限于船舶油污損害賠償，且以事后補償為主，其規定的國內船舶油污損害賠償基金仍不能為我國溢油應急反應體系提供全面的、及時的資金保障。

　　為確保應急救助、清污作業的費用及時得到償付，提高溢油應急反應能力和效果，支持和鼓勵清污行動，我國應參照國際上的先進經驗，建立海上溢油損害賠償責任機制，為溢油應急行動提供長期、穩定的財政支持。

　　二、美國溢油賠償責任信托基金的先進經驗

　　世界上大多數國家通過締結或者參加《1971年設立國際油污損害賠償基金公約》及其1992年議定書，加入國際油污損害賠償基金，解決超出船東責任限制的損害賠償和費用償付。不過，根據上述基金公約，國際油污損害賠償基金只對船舶油污損害的受害人提供事后賠償，并不先行支付船舶油污事故應急反應費用，這不利于鼓勵和幫助負有應急職責的相關單位對重大溢油事故及時做出應急反應。而且，《1971年設立國際油污損害賠償基金公約》及其議定書僅適用于船舶造成的溢油污染，未考慮因石油設施破損及其他原因溢油造成的溢油應急措施、費用及油污損害賠付。

　　由于《1971年設立國際油污損害賠償基金公約》及其92議定書中油污基金的使用有一定的局限性，美國政府為了給大規模的溢油應急行動提供及時的財政支持，并為制定溢油應急計劃和科研開發提供資金，確保溢油應急的時效性，沒有加入基金公約，而是根據本國的實際情況，通過制定《1990年油污法》，設立了一項10億美元的溢油賠償責任信托基金。溢油賠償責任信托基金的一大特色是，其具有先行支付溢油應急反應費用的功能，被稱為“應急資助”或“溢油反應資助”。發生溢油事故后，國家污染基金中心將派遣事故處理小組前往現場處理有關事宜。事故處理小組將與溢油應急反應現場協調員密切配合，全力支持他們的工作，國家污染基金中心每天24小時管理溢油賠償責任信托基金的支出，確保及時地為“應急基金”提供資金支持。“應急基金”只提供給聯邦現場協調員，而聯邦現場協調員的職責是對油類排放或者油類排放的重大威脅事故立即做出反應，監控責任方迅速采取有效的清污行動。

　　三、我國急需為海上溢油應急反應體系建立專項基金

　　多年來，我國也一直在探討如何建立中國的船舶油污損害賠償機制和船舶油污損害賠償基金，然而，這項工作卻進展緩慢。究其原因，存在國情特殊性、各方面的利益關系需要協調等眾多問題。而全面建立我國的海上溢油損害賠償基金并保障其有效運行更是一項復雜的系統工程。關于基金的賠償范圍、基金的使用（分配順序、時間）等方面都還需要認識上不斷統一、操作上探索、推敲。現實情況是，海上溢油事故頻頻發生，負責應急處置的單位每年墊付的大量應急監視監測、清污費用常常得不到補償，以至于出現“誰清污誰吃虧”的現象。近年來，相關部門為履行國家賦予的職責，積極開展應急處置工作，但是由于沒有專項資金的支持，應急費用大部分由相關單位墊付，在一定程度上給這些單位其他業務的正常開展造成了資金上的壓力；資金周轉困難使應急工作陷入被動局面，而應急不及時導致溢油污染擴大，海洋環境質量下降。如此惡性循環，挫傷了有關部門的工作積極性，損害了國家利益，嚴重影響著應急反應體系本應發揮的控制溢油污染的效果。

　　為了盡快緩解、改善我國目前在維持油污應急反應系統、配置和維護溢油處理設備上經費嚴重不足的狀況，提高應急反應能力和效果，應當為我國海上溢油應急反應體系建立專項基金。這是我國溢油損害賠償基金全面建立、運轉之前的緊迫任務。

　　四、我國海上溢油應急反應體系建立專項基金的基本思路

　　擬建立的海上溢油應急體系專項基金（以下簡稱“應急專項基金”）適用于為減少因船舶碰撞、石油運輸、石油開采、儲油設施破損以及其他原因溢油造成的海洋環境污染所采取的措施及預防措施的費用，包括清理油污、海洋環境質量應急監視監測以及溢油應急的研究與科研開發等各項費用。

　　資金方面：可考慮建立多元化融資機制，采取對各大石油公司、船務公司等存在溢油風險及潛在風險的實體按照年產油量、年水上石油運輸量或年岸上儲油量攤款，國家投入一定份額的基礎資金，向溢油責任方追討清污費及海洋環境違法行為的罰款和違法所得、海洋環保捐款等多種形式籌措資金。

　　管理方面：在國家財政、審計部門的監督下，根據《海洋環境保護法》規定，在行使海洋環境監督管理權的部門，設立海上溢油應急體系專項基金管理中心，具體負責應急基金的財務管理、籌集、使用等相關工作。

　　應急專項基金將依據成立時的法律文件獲得法人地位，基金管理中心具有征收攤款的權利，同時負有償付其適用范圍內的溢油應急監視、監測、清污費用的責任。發生溢油事故時，先由應急專項基金向實施海上溢油應急救助的單位償付應急監視監測、清污等費用。以便及時、有效地開展監視監測、清污等應急作業，再由應急專項基金參加溢油損害賠償基金的事后補償。

　　應急專項基金因其目標明確、內容集中，可以盡快設立、實施。如前所述，我國國內溢油損害賠償基金應先行支付溢油應急反應費用，而應急專項基金為海上溢油應急反應體系提供的資金支持正是國內溢油損害賠償基金“先行支付”功能的體現。如果將來的實踐證明，應急專項基金運作方便、償付及時，我國政府可以考慮長期保留這一專項基金，并明確其相對獨立的法人地位，協調好專項基金與溢油損害賠償基金的關系。應急專項基金實質上是將溢油損害賠償基金中“有關預防措施的費用”單獨確立為一項基金，對根據海上溢油污染事故應急計劃所采取的應急行動提供必要的資金支持，以保障在事故發生地依法進行海洋環境監督管理的部門按照溢油應急計劃立即開展有效的應急救助、清污作業。這一專項基金的盡快建立、運行，既可滿足我國海上溢油應急反應體系急需資金保障的迫切需要，也可為我國溢油損害賠償基金的建立、實施積累經驗。


                                 南方漁網編輯：裴冰