東京大學農(nóng)學生命科學研究所特任準教授八木信行，日前以此為題撰文。茲摘要如下：

日本國內(nèi)對于是否采用紐西蘭及冰島等國家的個別可轉(zhuǎn)讓配額制度（Individual Transferable Quota； ITQ）以作為漁業(yè)管理方法，有正反兩面的意見。

然而，漁業(yè)系受到周遭的自然環(huán)境、經(jīng)濟及文化等多方因素之影響者。世界上并不存在能適用于所有狀況之有效管理方式，而ITQ也不例外。因此就結(jié)論來說，吾人反對以ITQ作為唯一的解決之道，并據(jù)此進行討論。

ITQ有利有弊，好處是可以提升經(jīng)濟效率；壞處則是會喪失社會公平。不過，漁業(yè)管理目的因經(jīng)營漁業(yè)之集團而異，從事某種漁業(yè)的經(jīng)營者可能以經(jīng)濟效率作為優(yōu)先考慮；然他種漁業(yè)的經(jīng)營者則可能優(yōu)先考慮社會公平。前者將樂于引進ITQ；后者則予以反對。

因此，觀諸先進各國，中央政府并不會強迫漁業(yè)者采用某一特定之漁業(yè)管理方式。以紐西蘭為例，該國規(guī)定在引進ITQ前，需先獲得漁業(yè)團體成員85％以上同意，方得將其導入該項漁業(yè)。實際上，在1986年時，籠具漁業(yè)曾就日本龍蝦是否導入ITQ進行投票，并遭到否決。其后則又于1990年再次投票，最后獲得90％以上的漁業(yè)者同意，而導入該項制度。

本稿內(nèi)容有二：(1)各國相關(guān)論述及筆者的看法；(2)各國對于ITQ制度之看法，此系筆者參加2011年FAO水產(chǎn)委員會會議（1月31日至2月4日，于羅馬召開）之際，訪談各國代表團與世界銀行相關(guān)人士所得。

一、冰島

2008年發(fā)生的雷曼效應，對冰島的金融與經(jīng)濟影響甚巨。而在該金融風暴后所成立的新政權(quán)，則將改革ITQ納入政見中。此系由于ITQ造成漁獲配額集中在少數(shù)者身上，儼然已成為冰島之社會問題所致。許多人認為，該國之漁業(yè)管理雖成功增加漁業(yè)資源的獲益，然失敗之處則在于，獲利者僅限于一部分有錢人，然大多數(shù)漁業(yè)者并未受惠。

和紐西蘭不同的是，漁業(yè)占冰島國內(nèi)經(jīng)濟比例極高，光是漁業(yè)生產(chǎn)及流通加工業(yè)便達GDP的9％，但其中持有ITQ漁獲配額的公司老板僅占少數(shù)，相對于此，因ITQ制度而放棄漁獲配額的漁業(yè)者卻占大多數(shù)。由于選舉之際，后者勢力龐大，對當政者來說乃不容忽視之族群，因此冰島政府預計在不久的將來公布ITQ改革案，以弭平該制度所造成的社會不公。

二、挪威

該國采用個別漁船配額（Individual Vessel Quota；IVQ）制度，而非ITQ。IVQ系將總可捕量（TAC）分配給每艘漁船，該漁獲配額雖不得單獨買賣，然在買賣船只時，由于該漁獲配額屬船只附屬品，因此得一并交易。而之所以采取IVQ，系欲避免北極圈地區(qū)小規(guī)模漁民持有的漁獲配額轉(zhuǎn)移至南部（卑爾跟奧勒松）企業(yè)手中。北部地區(qū)反對ITQ的多為零星業(yè)者，而南部地區(qū)經(jīng)營漁業(yè)的則多為大公司，后者的立場雖偏向支持ITQ，然為避免遭受抨擊，而采取靜觀其變的態(tài)度。

三、紐西蘭

該國幾乎所有商業(yè)性漁業(yè)目標魚種皆實施ITQ制度。紐西蘭和冰島的相異之處有二：

(一)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的差異

一般而言，實施ITQ將導致漁獲配額集中至少數(shù)漁業(yè)公司手中，而部分沿岸區(qū)域受此影響，其漁獲配額將因而消失。在此情況下，由于冰島國內(nèi)仰賴漁業(yè)維生的區(qū)域極多，實施ITQ造成該等區(qū)域喪失主要產(chǎn)業(yè)，并進而發(fā)展為社會問題。相較之下，紐西蘭系以農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟主體，即便某個城鎮(zhèn)因?qū)嵤㊣TQ而喪失漁獲配額，亦能轉(zhuǎn)以農(nóng)業(yè)維生，因此該國并未因引進ITQ而演變?yōu)橹卮笊鐣�問題。

(二)

冰島的ITQ制度系自IVQ漸漸發(fā)展而成；紐西蘭的ITQ完全是一項新設計之漁業(yè)管理制度，因此在制度的完整度方面，紐西蘭高于冰島，再加上引進ITQ之際，各漁業(yè)團體已透過所有管道達成共識，因此漁業(yè)者甚少對該項制度有所不滿。

四、印度

該國漁業(yè)的漁獲目標有450個魚種，但卻未對任何魚種設定TAC。其漁業(yè)者有400萬人，即便設定TAC，政府的取締工作亦難以落實。

該國不存在歐美所謂的「混獲」概念，其漁業(yè)活動系以同時捕獲多種魚種為普遍現(xiàn)象。由于漁業(yè)者難以理解將個別魚種分開的意義，因此就算引進TAC制度，也難以發(fā)揮效果。

五、中國

該國并未引進TAC制度，目前系以實施禁漁期之方式進行資源管理，而該管理方式較易于實施取締工作。

六、韓國

該國政府正針對是否引進ITQ進行內(nèi)部檢討，尚未送至國會審議。然而，有批評者指出，韓國漁業(yè)不同于冰島，其系以多個魚種作為漁獲目標，實施ITQ將有困難。再者，由于韓國漁村重視公平性勝于經(jīng)濟效率，因此ITQ恐難獲得韓國社會認同。

七、印度尼西亞

未引進ITQ，目前正檢討南方黑鮪是否引進ITQ。該國雖有針對某些魚種設定TAC，但并非單一魚種之TAC，其制度架構(gòu)系統(tǒng)整數(shù)個魚種后，設定其整體之漁獲上限。

八、泰國

和歐洲各國不同的地方在于，泰國的漁獲目標魚種多且漁船數(shù)量驚人，再加上卸魚港口極多，因此并未就任何魚種訂定TAC。該國認為，訂定TAC將造成拋棄魚增加，弊多于利，因此藉由限制執(zhí)照數(shù)來強化漁業(yè)資源管理，方為有效方法。

九、土耳其

該國于2000年初期加入ICCAT，獲得黑鮪之國家配額后，才開始實施黑鮪之ITQ。其漁船數(shù)約20艘，每艘漁船持有個別配額，并得進行交易。黑鮪以外的魚種并未設定TAC，且未實施ITQ。

十、摩洛哥

2010年底針對5個魚種（鯖魚、沙丁魚、日本鳀等小型浮游魚類）實施ITQ，然在TAC方面則并未實施個別魚種之漁獲配額，而是將5個魚種一并計算，共計100萬公噸。

摩洛哥漁船的作業(yè)水域包括地中海、北大西洋、中大西洋及南大西洋，然其中僅南大西洋實施ITQ。今后將視狀況擴大ITQ適用水域。

十一、智利

該國自2001年引進ITQ制度后，目前的適用魚種有8個，分配方式則因沿岸與近海而異。沿岸漁業(yè)由于船數(shù)較多，其漁獲配額除采團體分配外，亦實施海域別之分配；近海漁業(yè)漁船數(shù)較少，約100艘左右，漁獲配額采取ITQ方式。由于該國在導入ITQ前曾致力于溝通工作，因此漁業(yè)者普遍支持該制度。

十二、秘魯

秘魯部分魚種訂有TAC。該國雖尚未引進ITQ，然鳀魚及阿根廷無須鱈則實施IQ（將漁獲配額分配給漁業(yè)公司）制度。2008至2009年首度將IQ套用至鳀魚漁業(yè)，結(jié)果大為成功。由于出現(xiàn)反圣嬰年時，鳀魚漁獲量可達800萬公噸以上，然該國以鳀魚為漁獲目標之中型圍網(wǎng)船超過1,000艘，因此造成先捕先贏之情況。其后越演越烈且漁船逐漸大型化，在2007年時，竟在55天內(nèi)便用盡TAC，甚至曾出現(xiàn)1天內(nèi)卸魚量達20萬公噸之情形。由于漁獲過度集中，搬運至加工廠的過程有所延宕，導致魚只腐壞與拋棄魚增加之情形頻生。

在引進IQ后，2009年的作業(yè)天數(shù)延長為150天，漁船數(shù)則減少24％，魚體拋棄情形據(jù)此獲得改善，而魚價也有所提升。由于引進IQ前，從事鳀魚漁業(yè)的業(yè)者主要為7家大型漁業(yè)公司，因此并無漁獲配額過于集中或社會不公等問題（因為不公平之情形早已存在）。

該國政府禁止買賣IQ，然若藉由取得漁業(yè)公司股票之方式，則能合法獲得IQ使用權(quán)，因此實際上漁獲配額將可進行交易。再者，阿根廷無須鱈雖亦實施IQ制度，但并未充分發(fā)揮功能。

十三、巴西

該國設有TAC之魚種甚多，但并未引進ITQ。政府雖有在討論ITQ問題，但并無任何具體進展。由于該國漁業(yè)者多達100萬人，再加上卸魚港口亦多，因此其資源管理措施，系以區(qū)域內(nèi)之共同管理及設置海洋保護區(qū)為主。

十四、加拿大

加拿大漁業(yè)具多元的自然環(huán)境及文化背景，政府并未強制規(guī)定特定之管理方式，該國的ITQ，則是遵循大多數(shù)漁業(yè)者之意見而實施。自1970年代開始引進ITQ后，目前的主要商樣性魚種不是采用ITQ，就是采用IQ。不過，該國除了主流的「不允許買賣漁獲配額（IQ）」及「允許以1年為限之漁獲配額，但禁止買賣永久漁業(yè)權(quán)」等方式外，亦存在「允許買賣永久漁業(yè)權(quán)」之方式。漁獲配額交易，系由漁業(yè)者個人之間相互進行，政府并未介入。雖說引進ITQ可能導致拋棄魚只增加，但加拿大并未發(fā)生此一情形。

十五、美國

美國政府亦未強制規(guī)定某一特定之管理方式。在漁獲量分配（Catch share）方面，只要漁業(yè)者、環(huán)保團體與地方政府間進行討論并達成最后共識，各區(qū)域漁業(yè)管理理事會（RC）便得引進ITQ制度。然而，由于「ITQ」這個字眼對加工流通業(yè)者而言，系導致渠等破產(chǎn)之漁業(yè)改革制度，因此觀感極差。在美國，即便該制度內(nèi)容實際上為ITQ，但通常將其改稱為「Catch share」。

再者，美國引進ITQ后，魚價有升也有減。例如，大比目魚漁業(yè)在引進ITQ前為先捕先贏之漁業(yè)生態(tài)，系于數(shù)周內(nèi)捕撈所有漁獲物，并立即予以冷凍保存。然而，引進ITQ后，生鮮漁獲的流通渠道因而打通，再加上生鮮產(chǎn)品的市場評價高于冷凍產(chǎn)品，據(jù)此導致大比目魚的港邊價格提升。

不過，美國東岸的櫻桃寶石簾蛤（Mercenaria mercenaria）漁業(yè)卻未因引進ITQ而獲益（魚價單價未上升）。此系該項產(chǎn)品不論引進ITQ與否，其消費型態(tài)皆未曾改變所致。據(jù)此可知，即便引進ITQ制度，但如果無法讓消費者明確認識到前后質(zhì)量間的差異，則不會導致單價上升。

十六、日本

筆者針對以下三點進行分析：

(一)引進ITQ之效果

首先，針對日本導入ITQ后將帶來何等效果進行檢討。

紐西蘭或阿拉斯加等引進ITQ的區(qū)域，實際上在1970年代時，入漁當?shù)厮�域的外國漁船相當多，而當時的沿岸國對于本國籍漁船并未實施太多的管理措施。倘將當時的情況和目前引進ITQ后的情況相比，ITQ在某種程度上的確有發(fā)揮管理功效。

然而，日本系傳統(tǒng)漁業(yè)國，本身已有既存的漁業(yè)管理制度。假設日本引進ITQ，其等同于是在既有社會資本中再起步，有別于紐西蘭等國。

既有的社會資本系指「自主決定漁業(yè)作業(yè)規(guī)則，并藉由相互監(jiān)督以維護該規(guī)則」之體制，亦即集團式管理體制。具體而言，在沿岸漁業(yè)方面，漁業(yè)規(guī)范系由漁協(xié)內(nèi)部開會決定后，透過漁業(yè)者間之相互監(jiān)督以掌握遵循狀況；而在近海漁業(yè)方面，基于安全考慮，經(jīng)常是由2艘以上漁船一同出海作業(yè)，此舉亦具有相互監(jiān)督機能。據(jù)此可知，此機制相較于ITQ，孰勝孰劣尚有待商榷。

(二)能否提升魚價單價

要提升魚價單價，不能光靠引進ITQ。觀諸漁業(yè)經(jīng)濟之既有研究報告，魚價系受到漁獲供應量、競爭產(chǎn)品價格及國民可支配所得金額等因素之影響。鮮少有研究認為漁業(yè)生產(chǎn)方式系決定魚價之主要因素。如前述美國大比目魚漁業(yè)一般，產(chǎn)品型態(tài)發(fā)生變化而導致消費者支付額外價格，并促使單價提升之情形系屬例外，在正常情況下，光靠引進ITQ，將難以提升魚價單價。筆者分析日本漁業(yè)案例后發(fā)現(xiàn)，引進能提升漁獲鮮度之保存設備（設置冷藏設備或吸魚機等）亦有效提升魚價之可行方法。

再者，紐西蘭引進ITQ后，魚價之所以上漲，系主要買家──中國的購買力大幅提升所致；而引進IVQ之挪威，其魚價之所以能維持在高價位，則系政府實施最低價格保證制度所致。

(三)能否降低作業(yè)成本

從許多研究案例中可知，引進ITQ將導致減船，并降低整體產(chǎn)業(yè)的成本。然而，即便能降低成本，但如果生產(chǎn)者在整個流通結(jié)構(gòu)中居于弱勢的話，則不但將自曝其短，并會導致魚價遭到壓縮，最后衍生成零售業(yè)者逐漸增加之情形。

筆者分析認為，在日本水產(chǎn)品的流通結(jié)構(gòu)中，零售業(yè)者具市場支配力（market power），因此，今后進行漁業(yè)改革時，必須更加重視流通結(jié)構(gòu)之整合問題才行。